国内世界最贵的收费公路 成为还贷敛财的工具

收费公路,乱象之后亟待回归公益

近期三件事再次把公路收费问题抛向公众的视野和舆论的风口浪尖。

一是《人民日报》刊发7篇来信,并配编后《不合理公路收费吞噬民众利益》,集中反映我国公路收费站点多、收费高、收费乱的问题;二是河南农民时建锋被控偷逃368万过路费被判无期徒刑,随后又启动再审程序,尽管这个“天价过路费案”未有最终结论,但公路高收费现象被关注程度却超出事件本身;三是在今年的“两会”上,一些代表委员仍然与公路收费问题“较劲”。全国政协委员、山东省监察厅副厅长孙继业就建议对全国收费公路彻底整顿,逐步取消普通公路收费,降低高速公路的收费标准。

这些年我国公路建设发展迅猛,尤其是高等级公路四通八达,全国公路网总里程达398.4万公里,仅从2006至2010年间,5年内新增63.9万公里;高速公路达7.4万公里,新增3.3万公里。

但这同时,全世界已建成14万公里收费公路,10万公里在中国。我国高速公路的95%、一级公路的65%都是收费公路。世界银行发布的一份最新研究报告披露,中国的高速公路通行费是全世界最高的国家之一,高速公路成为“高价公路”。

公路的收费乱象一直引发社会关注,民众将“乱收费、乱罚款、乱设站卡”统称公路“三乱”。公路何时不设“拦路虎”?作为公共产品的公路何时回归它应有的公益属性?

“收费还贷”演变成与民争利的工具

我国高速公路于上世纪80年代起步。那时为了解决基础设施建设制约经济发展的问题,国家加大这个领域的投资力度。然而公路建设具有投资大、建设周期长的特点,虽然改革开放之后公共财政大幅增加,但对于动辄几十亿元的公路建设投资,政府显得力不从心。

基于“政府财力有限、有效投资不足”等原因,国务院于1984年提出“贷款修路、收费还贷”政策,执行20余年,多渠道融资的收费公路,确实从根本上改善了我国的交通条件。

“在中国,称高速公路为‘印钞机’并不为过。每一条高速公路的诞生意味着终身将成为造钱的机器,在幅员辽阔的中国国土上,如果哪一条高速没有收费站,几乎可以认定是天方夜谭。”北京大学法学院教授、博士生导师刘凯湘告知本刊记者。

“照理说,高速公路收费,原因就是借贷修路,收费还贷。但这并不能站住脚,因为很多高速公路早已收回投资成本,却仍在收费。有的还将‘政府还贷公路’转为‘经营性公路’,或是变身上市公司等种种花样,不断拉长收费的期限,其本质就是官商勾结,攫取全民的资源。”

首都机场高速事实上已成为这方面的“经典”。1993年建成的首都机场高速,总投资11.65亿元,其中贷款7.65亿元。到2005年,收费总计32亿元,至今估计已不少于60亿元,而且将一直收到2022年。

另外,上海的沪嘉高速,1988年建成,投资2.3亿元,1995年时,经营该公路7年的公司资产总值就达到18.5亿元,但收费期将至2022年。别以为高速公路收费上缴了国家财政,实际多数进了经营商、地方政府的腰包。

高速公路的收费理由很简单,但解决问题的过程却很“复杂”。“贷款修路、收费还贷”的原则只适用于收费的开始,不适用于收费的结束。在公路收费问题反复受到“永远还不清贷款”的诘问中,我国公路投融资体制改革也再次面临一个新的瓶颈。

“经营者”的特殊性和垄断收入

高速公路的原罪是垄断封闭体制下的结果。一条高速公路在还清贷款后还将承担“统贷统还、滚动发展”的“历史重任”。但没人告诉公众高速公路正常的运营、养护需求的成本是多少,也没有人告诉公众一条高速公路收费期限和还清贷款的时间表,高速公路收费就是一列不断加速的没有终点的火车。

为什么高速公路收费问题难治?如果换个角度看,就能有更多理解——目前地方政府既是公路的审批者,又是监管者,有时候还是建设者,既然是“左手”管“右手”,这就当然使得大量收费公路成为地方政府和利益集团谋利的工具。

很多省的高速公路收费公司属企业性质,按照企业的模式进行运作,把收费作为重点。再则高速公路的收费制定主要由交通部门掌握,既当运动员,又当裁判员,此种收费标准怎能令人信服呢?

超期服役的收费站依然能够遍布各大高速公路,其中原因,刘凯湘还认为:“除了巨大的利益因素之外,还与高速公路经营者的特殊性有关。尽管它是一个所谓的盈利性法人,可带一种垄断性地位。”

刘凯湘解释说,如果说在上世纪80年代到90年代,我国政府只有通过市场化融资,才能弥补政府提供公共产品能力不足问题的话,那么进入21世纪,我国政府已经开始具备这样一种提供能力以后,我国公路建设仍然采取这种方式,所弥补的则不是政府提供公共产品能力的不足,而是变成了个别部门借此获取垄断收入的机会,并且是政策垄断。

作为为公众提供出行便利的高速公路,不可避免的具有公益性,一些地方政府和高速公路管理部门和企业却长时间置若罔闻,暴露出的是“政企不分”的机制弊端、漠视群众利益的思维模式、形形色色的利益保护和有法不依的尴尬事实。

收费公路何时转身公共物品

公路是公益性基础设施,其最基本的属性应该还是公益性,公路首先是而且也必须是公共产品。但在不少地方政府眼中,非收费公路俨然像块鸡肋,总忍不住对建设收费公路趋之若鹜,同时间接逃避着政府本应承担的公共职责。

吴朝华服务于北京恒德律师事务所,几年前他是头一个因收费问题将京石高速告上法庭的律师。当他接受本刊记者的采访时,依旧观点鲜明:“公路收费主要用于还贷和有偿集资款,但是有些地方钻了法律法规的空子,这里面要考虑到收费的标准和时间。国家的财政资金有限,公路建设的市场化融资无可厚非。但即使是进行市场融资,由企业经营,也不能改变其公益的性质,不能改变其促进、改善公共交通的目的。”

中国高速公路建设的资金来源与世界其他国家最大的不同是——基本靠贷款修路,一条公路收费还贷就变得“天经地义”了。

从制度设计而言,破解这个困局的关键在于通过合理的政策设计,当然,要一下取消收费公路和贷款修路的模式肯定不现实,中国的公路建设必须回到以政府投入为主的道路上来,逐渐摆脱对贷款和经营性公路的依赖。

与国内的靠贷款修路不一样,美国目前已经建成的高速公路基本上靠的是政府税收。1956年,美国总统艾森豪威尔敦促国会通过了《联邦资助公路法案》,确立了高速公路的发展框架。根据这一法案,州际高速公路由联邦政府和州政府按照9∶1的比例出资。其中联邦资金由“联邦公路信托基金”提供。这个基金的资金87.6%来自机动车燃油税。美国政府当时认为,对于公路的使用,如果采取收费的办法,在公路上设卡收费成本高,还会给行车带来诸多不便。而征收燃油税是最有效、最公平的方法,谁开的里程多,使用道路多,谁交的税就多。

从现行的趋势看,高速公路最终成为公共物品,这既是国际经验,也是其性质和功能决定的。因此,政府交通运输主管部门要制订相应的方案,告诉老百姓中国高速公路成为公共物品的时间表。即便在收费期间,其标准也应受到规制,并根据收费期限,不断降低收费标准,同时,要尽最大可能提高收费的效率。

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